所谓“转轨成本”，是指养老基金的积累必须填补改革以前所未能积累的缺口。这一问题产生的原因是，通过个人账户制实行养老金部分积累，对已退休的职工（即“老人”）和在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工（被称为“中人”）以前没有对自己的个人帐户作出积累。因此，这部分人进入新制度后，个人账户中有一部分是“空账”。