这种混乱来源于对草原帝国的领主是地方管理形式。在成吉思汗统一蒙古草原之后，实行各个层次的贵族类似分封形式的管理方式，每个贵族都有自己的领地，负责领地的全部事务，赋予所辖百姓有生杀予夺之权。在进行广泛的政府之后，对于新占领的土地，只要满足蒙古统治者六事，即入觐，纳质，献户口，助军，纳贡赋，置达鲁花赤，往往听任地方上有力者割据。这些“诸侯”所控制的地方往往大小不一，甚至据守此地者，在彼处有块飞地，这种情况虽然在忽必烈称帝后，经过整顿有了改观，但并没有彻底解决，因为在整个汉人区域内，除了原有的割据痕迹外，还充斥了蒙古贵族的封地，这些贵族以“投下主”的方式占据领地，实际上把地方官看做他们的办事员，无论怎样整顿地方，都必须迁就他们的利益，所以，元朝的地方区划，就形成了这种混乱局面。