1905年，清政府派载泽等五大臣出洋考察宪政，“为将来实行立宪之准备”。1906年，清政府发布“预备仿行宪政”的上谕，说因为“规制未备，民智未开”，所以只能做立宪的准备工作。开始改变中央官制，设度支部、法部、邮传部、民政部、农工商部等，同时削减地方督抚的权力，把他们的军权收归中央。1907年，颁布《钦定宪法大纲》，下令在中央设咨政院，“以立议院基础”，各省设咨议局。第二年又宣布以九年为期完成立宪的筹备工作。革命派不断揭露清政府预备立宪的骗局，接连发动推翻清政府的武装起义。保皇派和立宪派对预备立宪热烈响应。康有为对它大加赞赏，将保皇会改为“帝国宪政会，期待从清朝的立宪中寻找政治出路。立宪派张謇等在上海组织“预备立宪公会”，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”。他们在各省咨议局中占据多数，希望从此走上政治舞台。他们发起16省咨议局联合请愿，要求立即召开国会。1910年，清政府宣布，将原定九年预备立宪期缩短为五年，提前于1913年召开国会，在国会召开前两年成立新内阁。1911年5月，撤销军机处，成立以庆亲王奕为首的责任内阁。在13名阁员中，满族占9人，其中皇族7人，全部军政大权集中于皇室，被称为“皇族内阁”。预备立宪的骗局完全暴露，立宪派大失所望，许多人转而投机革命，清政府更加孤立。